每经记者 江然 黄名扬    每经编辑 刘艳美

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河北邯郸13岁初中生遭同学杀害案引发舆论广泛关注。对话值得注意的陆铭留守是，案件中三名嫌疑人与被害人均为留守儿童。邯郸害案何解这让留守儿童的初中成长教∩育问题，再次进入大众ω视野。生遇

过去40多年间，背后我国经历了世界上规〓模最大、儿童速度最快的对话城镇化进程。但另一方面，陆铭留守我国户籍制度改革采取渐进︽方式推进，邯郸害案何解二者节奏并未完全同步。初中一个巨大的生遇◤“缺口”由此出现——2023年，我国常住人口城镇∞化率达到66.2%，背后按户籍人口计算则是儿童47%，二者相差19个百分点。对话

在这道城镇化“鸿沟”中，留★守儿童群体随之而生。有数据显示，由于教育等城市公共服∏务在常住人口与户籍人口间分配不均，加之大城市生活成本过高等原因，我国仍有超1500万义务教育阶段的农村留守儿童与父母长期分离。

根据《“十四五”新型城镇化实◣施方案》，到2025年全国户籍人◆口城镇化率将明显提高，户籍人口城㊣　镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。

眼下，从大中城市纷纷放开放宽落户限制，到新一轮新型城镇化重点聚焦县城，再到加快推进保障性◤住房建设等，无疑都在朝着缩小“鸿沟”的差距ㄨ努力。

这些措施又↑能在多大程度上解决留守儿童之痛？

上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭长期关注外来≡人口随迁子女就学等问题。他在接受城市进∑　化论专访时谈到，无论是从中国当前情况、还是从世界经验来看，少数地区人口持续集中的空间集⌒聚趋势，不会因为一些政策的力量而发生根本性∩扭转。

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在此背景下，陆铭认为，公共服〇务配置问题，仍是留守儿童问题产生的主导因素」，“因此加强学校供〓应，应成为一个无需争议的政策方向”。同时，因地制宜发展县城产业，充分考虑人口覆盖范围、可负担性等因素的保障房建设№，也将有利于解决留守儿童问题。

公共服务空间错配●，是产生留守儿童问题主因

城市▓进化论：消除留守儿童与父母分离难题，尽可能避免●邯郸初中生遇害这类悲剧再次发生，已经到了非常迫切的时【候。我们首先要明确的是，这些问题是如何产生的？

陆铭：留守儿童问题的产生——简而言之，是因为在我国各地★区之间形成了规模庞大的流动人口。

这些流动人口＠，往往是经济相对欠发达地区的农村人口，向着经济相对发达地△区的城市流动，尤其是流向◇大城市。但在大城市，他们的孩子不能顺利入学，这主要是几个原↑因导致的。

我国长期以来没有根据常住人口⌒　来配置公共服务。公共服务♀的配置，特别是在〖教育等公共服务上，往往都是按照户籍人口来配置的。因为教育的杏彩官网_平台登录注ξ　册供给主要依赖于地方财政，尤其是人口流入卐地的地方政府，承担了提供公共服务的主要财政支出。这样一来，就会有一种认识，认为外来人口的子女教育是地♀方的财政负担。曾经，个别大城市控制人口▽时，还严格控制一些为外来人口子女提供教育的♀学校。这就导致◣在外来人口集聚的城市，特别Ψ 是大城市，长期存在学校不足、学位不足的问题。

第二是观念问题。在一些◥大城市本地人看来，如果外来人口的子女在本地就学，会抢≡占本地公共资源。但很多人都忽视了一∴点，就是外来人口在当地就业，为城市经济和社会发展作出了巨大贡献，很多人还缴︼纳了社保。按道理来讲，他们就应该平等地享受公共⊙服务。

另一个原因是居住成本。在大城市，以住房价格或租金为代表的居住成本相对【较高，若外来人口把自己的孩子带在身边上学，会增加家庭整体的生活成本。同时》考虑到时间成本——很多外来人口在本地工作非√常忙，自己也没有时间和能力来照①看孩子。在这些因素的作用之下，就形成了庞大的留守儿童群体。

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城市进化论：你认为上述因素ㄨ中，哪一个是主因？

陆铭：以上所有原因№中，我认为第一个※原因是主导。即便存在少数外来人口因为生活成本等原因把孩子留在老家，但对于那些愿意把孩子带在身▃边的家长来讲，首先还是应该为他们提供均等化的公共服务，让他们的孩子尽可♀能进入公办学校就读。

同时在住房方面，如果政府能加大公租房、廉租☆房的供应，也可以有效缓解这部分群体在城市的居住成本。这样一来，即便我们不能完全消除留守╱儿童问题，至少也能够■尽量减少。

加强人口流○入地学校供应，鼓励社会力量参与

城市进化论：我们也看到，过去两年越来越↓多的城市正在放开放宽落户限制。为何留守儿』童问题仍然存在？有媒体报道， 2023年我〗国义务教育阶段农村留守儿童仍有1550.56万人。

陆铭：关于农村义务教育阶段留守儿童到底有多少，目前也存在统计口径不同的情况。比如父母只有一方不在身边，算不〗算留守儿童？绝大多数♀学者认为，这也应该算作留守儿童，因为事实上这样的孩子处在单亲状态；另外，现在随着经济和社会发展ω　的水平明显提高，农村户籍的孩子在留守时，可能并非『留在农村老家，而是留守在老家的县城。

还有一种新的情】况，就是一些城镇户籍人口在¤跨地区流动时，虽然是城镇户籍，但他是外地户籍，这样⌒　家庭的孩子在人口流入地，可能︻同样没办法平等地进入公办学校，也会导致一些城镇户籍儿童留守。这〓些群体同样值得我们关注。

至今留守儿童仍然大◎量存在，主要是因为即使落户限制放开，但人口流入地仍然存在学校不足的问题。增加︽学校学位供应，并不是一夜之间就可以完成的事。

在人口流入较多的城市，特别是现在的大城市，普遍采用的是积分入学（落户）制。而在积︾分制度里，一个非常重要的打分标准是外来人口的教育水平。这个门槛让大量教育水平〓不高的人落户可〗能性较低，相应地也会影ㄨ响子女在本地入学的条件，这就导致了前面说的问题。

加上之前有一些大城市，把原本存在的民办学校大量关闭，导致学校总体供应更〗加不足。虽然现在这个趋势正在扭转，一些城市也在大量▲建设学校，但供给与潜◤在需求仍然差距巨大。

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城市进化论：那我们眼下能做些什么来解决这些问题？

陆铭：借这个机◣会，我要大力呼吁，针对人口♂流入多的地方，要认清外来人口持续流入、保持增长这个趋势，这是不可逆转的█。即便外来人口数量暂时保持稳定，要解决存量外来人口子女就学的问题，都应大↑量建设学校。因◣此加强学校的供应，应该成为一个无需争议的政策方向→。

具体到资金投入方面，我认为地方政府一方面要更加重视外来人口子女的教育，边际▂增量的财政投入要倾斜到学校建设上。同时，中央层面对于教育相关的财政转移支付，也要更多〒地跟随人口流动方向去配置，而不要像过去将很多资ㄨ源配置在外来人口的户籍地，即人口流出地。这一点上，目前已→有所改变。

城市进化论：加强学校供应除了依靠城市自】身，还有哪些力量能参与进来？以及哪些制度应该调整？

陆铭：这是我另外一←个呼吁，要考虑社会力量。比如一些大型企业是有资金的，一些企业家也愿意投入教育事卐业，一些外来人口群体有意〇愿自己筹资建学校。我认为应该放宽对这『些领域的限制，鼓励各种社会资金参与到办学里来。

政府方面只需提供教育内容和质量的考评、指导，不遗余力地增加教育供给的总量。等到当地政府财力◥充足时，再逐步对这些民办学校提供支↘持。过渡期时，完全可以允许◆民办公助、纯民办等多种形式，共同提№供基础教育。

另外值得一提的是高考制度。我认为未来高考更应走↙向“全国一张卷子”。现在地方高♀校的数量，仍与本地高考录取人数密切相关。未来，建议中央财政出资的学校能更多地把录取名额，向全¤国其他省份倾斜。如果做不到这一点，义务教育的问题就会延伸到高中阶段教育上。一些外来人口子女没⌒有办法在人口流入地ξ的高中接受教育、参加□当地高考，家长就会选择在初中阶段、甚至小学高年级把孩子送回老家读书，让子女在老︻家衔接上高中阶段的教育和高考。

所以要解决留守儿童的问题，这个障碍也要慢慢移除。我认为可Ψ 以采取一种渐进的方式，逐步扩大异地高考的名♀额，最终过渡到全国高考一张卷子。

县城发展并非“齐步走”，要看区位条件和产∑　业发展可能性

城市进化论：此前，《国家新型城镇化规∮划（2021-2035年）》已印发。新一轮新型城镇化的亮点之一是以县城为重要载体的城镇化建设。您认为未来要解决◥留守儿童问题，县城将承担起怎样的角色？

陆铭：关于县城的发展，我认为↓一定要破除一个观念——以为全国县城『是“齐步走”的。事实上并非如◣此。

中国县城是一个差异非常大的概念。比如最大的县城昆山，人口超过200万；而最小的县城，人口只有8000人。有的∞县城在沿江、沿海地区，接近于大城市，人口是增长∞的，也有相应的∮产业落地；而另外一些县城，有的远离沿海，地处内陆，有的在山区①，地理自然条件恶劣，没办法集聚制造业╳或大规模发展服务业。有很多县城出现人口负增长，有的地方就算人口还有微弱增长，也主要㊣是增长在县城城区。

这样一来，所谓县城的发展，就是一个自然地理和经济地理的问题，要看它的区位条件和产业发☉展可能性。换句话说，人口之所以持〓续向大城市、包括大城市附近』郊区的县城及邻近的中小城市集中，就是因为人口从没有产业和就业机会的较偏远地区，流向了有产业、有就业机会的地※区。

所以我们今天Ψ所讲的留守儿童，实际上←就是其父母在人口能够保持正增长的地区工作。从这个角度看，如果笼统地认为能∴够通过发展县城来解决这个问题，实际上是“空中楼阁”。

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城市进化论：发展县城⌒要因地制宜，是否就能扭转人口向大城市集中的空间集聚趋势？

陆铭：我强调区位的重⊙要性，并不是说那些相对欠发达地区的县城就没什〖么可做了。有些县城有自己的条件发展大╱农业，有些有条件发展周边的旅游▽业或自然资源产业，有些地方能发展基于当地资源的一些制造业——这些都是有空间的。

从国家政策角度来讲，要让县㊣　城因地制宜发展当地产业。但∩也要看到，如果这些地方产业增长的空间有限，那么人口从当地流出仍将〒是长期的趋势。

这个道理并不复杂。因为人⌒　在决定自己是否迁移时，永远会去对比的都是老家的就业、收入机会和另外一个地方的㊣就业机会、收入增长空间。如果发展老家的县城可以带来更多的就业机会，那么有些人＠ 会留在老家就业，但是从个体角度来讲，如果其他地方就业机会和收入增长空间更大——当然也要考虑人口流入地的☆生活成本，那么综∏合来看，他仍然有可能到就业机会ξ和收入增长空间更大的地方去。

这样一来，由于经济发展——不管是从中国当前情况、还是从世界经验来看，少数地区人口持续集中的空间集聚趋势，就会是现代化发展过程ω中长期存在的趋势。它不会因为一〓些政策的力量而得到根本性扭转。

适当增加中心城区保障房供给，提高供需匹〗配度

城市进化论：今年的全国政府工作报☉告已明确，2024年将加大保障性住房建设和供给。在您看来，保障房供给增加是否有助于解决留守儿童等问题↘？保障房供给又如何真正惠及进城务工人员？

陆铭：总体而言，保障房建设和城中村改造当然可以提供更多ω　居住空间，给收∏入相对较低的外来人口提供更多∩居住条件，但我仍然认为，这里面有几个问题是需要注意的。

第一是覆盖范围。现在很多地方建设的保障房，在覆盖范围上较倾向于成建制的企业，如制造※业企业的员工，最近也延伸到一些依靠平▲台工作的员工，如外卖骑手。但实际上，外来人口中有不少是灵活就业，没有明确的雇主。等未来保障房进一步增加时，我认为城市应实施按照个体实际收☆入▓进行保障房配置的政策，而不是按照一个人是灵活就业、有明确▃雇主、或在某个平台上工作进行资格区分。

第二是可负担性。给外来人口新建保障房是好的】，尽量给他们提供好的条件↓也是对的，但我们要进一◣步重视“什么是适当的好条「件”。任何保障房建设，它的投入最后都会转化为价格。即便有政府补贴，最后的租金也不可能跟建设成本※、管理成本差」别太大。一些不々匹配的投入——比如一些保障房建了健身房，但外来群体实际利用率可能很低，那这些建设成本最后都会附加在租金上。所以可负担性是一个必须要考虑的问题，充分考虑外来人口↘的支付能力。

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第三就是区▅位条件。保障房建设通常被认为是提供给低收入人群的一种住房，因此供给ξ　者往往会认为其位置要远离中心城区、建在郊区，因为地价较便宜。但问题是，大城市外来人口从事的更多是服务业，大量工√作岗位在中心城区。这就存在需求者就业地点与保障房供给地点之间空间错配的问题。所以，我认为应适当考虑在中心城区增加保障房供给，避免建好的保障房没有需求，或者有人△住但需要长途通勤，增加城市拥堵。

第四就是保障房的供给形◇式。现在我们仍采取政府大量新建保障房的做法，但我呼吁政府管理部门可以考虑多种灵活供给方式的组合，比如以住房券的形式发放给相关●人口，该方式可以增加租房人群的选择性，同时降低管理成本，提高供给和需求的匹配度，兼顾公平︼和效率。对于解决留守儿童问题，也可以根据一个家庭子女的数量、年龄□　等因素，在提供保障房时有适当倾斜。如孩子跟自己共住』时，相应租金在边际上的增量可以有适当的政府补贴。