每经记者 江然 黄名扬    每经编辑 刘艳美

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河北邯郸13岁初中生遭同学杀害案引发舆论广泛关注。对话值得注意的陆铭留守是，案件中三名嫌疑人与被害¤人均为留守儿童。邯郸害案何解这让留守儿童的初中成长教〓育问题，再次进入大众视野。生遇

过去40多年间，背后我国经历了世界上规模最大、儿童速度最快∏的对话城镇化进程。但另一方面，陆铭留守我国户籍制度改革采取渐进方式推卐进，邯郸害案何解二者节奏并未完全同步。初▲中一个巨大的生遇“缺口”由此出现——2023年，我国常住人口城镇化率达到66.2%，背后按户籍人口计算々则是儿童47%，二者相差19个百分点。对话

在Ψ 这道城镇化“鸿沟”中，留守儿童群体随之而生。有数据显示，由于教育等城市公共服▂务在常住人口与户籍人◤口间分配不均，加之大城市生活成本过高等原因，我国仍有▂超1500万义务教育阶段♂的农村留守儿童与父母长期分离。

根据《“十四五”新型城镇化实施方案》，到2025年全国户籍人口城镇化率将明显提↓高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。

眼下，从大中城市纷纷放开放＠宽落户限制，到新一轮新型城镇化重点聚焦县城，再到加快推进∩保障性住房建设等△，无疑都在朝着缩小“鸿沟”的差距努力。

这些措施又能在多大程々度上解决留守儿童←之痛？

上海交通大学中国发展〓研究院执行院长陆铭长期关注外来人口随迁子女就学等问题。他在接受城市进化☉论专访时谈到，无论是从中国当前情况①、还是从世界经验来看，少数地区人口↓持续集中的空间集聚趋势，不会因为一些政策的力量而发生←根本性扭〗转。

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在此背景下，陆铭认为，公共服务配置问题，仍是留守儿童问题产生☉的主导因素，“因此加强学校供应，应成为一个╱无需争议的政策方向”。同时，因地制宜发展县城产业，充分考虑人口覆盖范围、可负担性等因素的】保障房建设，也将有利于解决留守儿童问题。

公共服务空间错配，是产生留◇守儿童问题主因

城市进化◆论：消除留守◇儿童与父母分离难题，尽可能避免邯郸初中生遇害这类悲剧再次发生，已经到了非常迫切的时︻候。我们首先↑要明确的是，这些问题是如何产生的？

陆铭：留守儿童问题的产︼生——简而言之，是因为在我国各地区↓之间形成了规模庞大的流动人口。

这些流动人口，往往是经济相对欠发达地区的农⌒村人口，向着经济相对发达地区的城市流动，尤其是〖流向大城市。但在大城市，他们的孩子不能顺利入学，这主要是几个原√因导致的。

我国长期√以来没有根据常住人口来配置公共服务。公共服务的配∩置，特别是在教育等』公共服务上，往往都是按照户籍人口来配置的。因为教育∩的PG电子·(中国)官方网站-IOS/安卓版/手机APP官网下载供给主要依赖于地方财政，尤其是人口流入地的地方政府，承担了提供公共服务的主要财政支出。这样一来，就会有一种认识∑　，认为外来人口的子女教育是地方的财政负担。曾经，个别大城市控◢制人口时，还严格控★制一些为外来人口子女提供教育的学校。这就导致在外来人口★集聚的城市，特别是大城市，长期╳存在学校不足、学位不足的问⊙题。

第二是观念问题。在一些大城市本地人看来，如果外来人口的子女在本地■就学，会抢占本地公共资源。但很多人都忽视了一点，就是外来人口在当地就业，为城市经济和社会发展作出了巨∮大贡献，很多人还缴①纳了社保。按道理来讲，他们就应该平等地享受公共服务。

另一个原因是居住成♀本。在大城市，以住房价格或租金为代表的居住⊙成本相对较高，若外来→人口把自己的孩子带在身边上学，会增加家庭整体的生活≡成本。同时考虑到时间成▃本——很多外来人口在本地工作非常忙，自己也没♀有时间和能力来照看孩子。在这↓些因素的作用之下，就形成♀了庞大的留守儿童群体。

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城市进化【论：你认为上述因素中，哪一个是主因？

陆铭：以上所有原因中，我认为第一个原因是主导。即便存在少数外来人口因为生Ψ活成本等原因把孩◥子留在老家，但对于那些愿意把孩子带在々身边的家长来讲，首先还是应该为他们提供均等化的公共服务，让他们的孩子尽可能进入公办学校就读。

同时在住↘房方面，如果ぷ政府能加大公租房、廉租房的供应，也可以有效缓解这部分群↙体在城市的居住成本。这样一来，即便我们不能完全消除留守儿童问题，至少也能够尽量减少。

加强人口流入地学校【供应，鼓励㊣社会力量参与

城市进化论：我们也看到，过去两年越来越多的城市正在放开放宽落户限制。为何留守儿童问题仍然存在？有媒体报道， 2023年我国义务教育「阶段农村留守儿童仍有1550.56万人。

陆铭：关于农〒村义务教育阶段留守儿童到底有多少，目前也存在统计口径不同的情况。比如父母只有一方不¤在身边，算不算留守儿童？绝大←多数学者认为，这也应该算作留守儿童，因为事实上这样的孩子处在单亲状态；另外，现在随着经济◣和社会发展的水平明显提高，农村户籍的孩子在留守时，可能并非留在农村＠ 老家，而是留守在老家的县城。

还有一种☆新的情况，就是一些城镇户籍人口在跨地区流动时，虽然〖是城镇户籍，但他是外■地户籍，这样家庭的孩子在人口流入地，可能同样没办法平等地进入公办学校，也会导致一些城镇户籍♀儿童留守。这些群体同样值得我们关注。

至今留守儿童仍然大量存在，主要ω是因为即使落户限制放开，但人口流入地仍然存在学◆校不足的问题。增ω加学校学位供应，并不是一夜之间就可以完成的事。

在人口流入较多的城市，特别是现在的大城市，普遍采用的是积分入学（落户）制。而在积分制度里，一个非常重要的打分标准是外来人口的教︻育水平。这个门槛让大量教育水平不高的人落户可能性较低，相应ω　地也会影响子女在本地入学的条件，这就导致了前面说☆的问题。

加上之前有一些大城市，把原本存在的民办学校大量关闭，导致学校总体供应更加不足。虽然现在〇这个趋势正在扭转，一些城市也在大量建设学校，但供给与潜在需求仍然差距巨大。

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城市进化论：那我们眼下能▲做些什么来解决这些问题？

陆铭：借这个机①会，我要大力呼吁，针对人口流入多的地方，要认清外来人口持续流入、保持增长这个趋势，这是不可逆转的。即便外来人↑口数量暂时保持稳定，要▃解决存量外来人口子女就学的问题，都应大→量建设学校。因此加强学校的供应，应该成为一个无需争议︾的政策方向。

具体到资金投入方面↘，我认为地方政♀府一方面要更加重视外来人口子女的教育，边际增量的财政投入要倾斜到学校建设上。同时，中央层面对于教育相关▲的财政转移支付，也要更多地跟随人口流动方向去配置，而不要像过去将很多资源配置在外来人口」的户籍地，即人口流出地。这一点上，目※前已有所改变。

城市进化论：加强学校供应除了依靠城市自身，还有哪些力量能参与进▲来？以及哪些制度应该调整？

陆铭：这是我另外一个呼吁，要考虑社会力量∑　。比如一些大型企业是有资金的，一些企业家也愿意投入教育事↙业，一些外来人口群体有意愿自己筹资建学校。我█认为应该放宽对这些领域的限制，鼓励各种社会资金参●与到办学里来。

政府方面只█需提供教育内容和质量的考评、指导，不遗余力地增加教育供给的总量。等到当地政府财力充足时，再逐步对这些民办学校提供支持。过渡期时，完全可『以允许民办公助、纯民办等多种形式，共同提供基础教△育。

另外值得一提的是高考制度。我认为未来高考」更应走向“全国一张卷子▼”。现在地方高校的数量，仍与本地高考录取人数密切相关。未来，建议中央财政出资的学校能更多地把录取名额，向全国其他省份倾斜。如果做不到〖这一点，义务教育︼的问题就会延伸到高中阶段教育上。一些外来人口子女没有办法在人口流入地的高中接受教育、参加当地←高考，家长就会选择在初中阶段、甚至小学高年级把孩子送回老家读书，让子女在老家衔接上高中阶段的教育和高考。

所以要解决留守儿童的问题，这个障碍也要慢慢移〓除。我认为可以采取一种渐进的方式，逐步扩大异地高考的名额，最终过渡到全国◣高考一张卷子。

县城ω发展并非“齐步走”，要看区位条件和产业发展可能性

城市进化论：此前，《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》已印发。新一轮新型城镇化的亮点之一是以县城为重要载体的城镇化建设。您认为未来要解决留守儿童问题，县城将∴承担起怎样的角色？

陆铭：关于县城的发◢展，我认为一定要破除一个观①念——以为全国县城是“齐步走”的。事实上并非如此。

中国县城是一个差异非常大的概念。比如最╳大的县城昆山，人口超过200万；而最小的县城，人口只有8000人。有的县城在沿江、沿海地区，接近于↑大城市，人口是增长的，也有相应的产业落地；而另外一些县√城，有的远》离沿海，地处内陆，有的在山◆区，地理自然条件恶劣，没办法集聚制造业或大规模发展服务业。有很多县城出现人口负增长，有的地方就算人口还有微弱增长，也主要是增长在县城城区。

这样一来，所谓县城的发※展，就是一个自然地理和经济地理的问题，要看它的区位条件和产业发展可能性。换句话说，人口之所以持续向大城市、包括大城市附近郊区的县城及◥邻近的中小城市集中，就是因为人口从没有产业和就★业机会的较偏远地区，流向了有产业、有就业机会的地区。

所以∏我们今天所讲的留守儿童，实际上就是其父母在人口能够保持正增长的地区工作。从这Ψ个角度看，如果笼统地认为能够通过发展县城来解决这个问▽题，实际上是“空中楼阁”。

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城市进化论：发展县城要因地制宜，是否就能扭转人口向大城市集中的空间集聚趋势？

陆铭：我强调区位的重要性，并不是说那些相〗对欠发达地区的县城就∑　没什么可做了。有些县城有自己〗的条件发展大农业，有些有条件发展周边的旅游业或自然资源产业，有些地方能发展基于当地资源的一些制造业——这些都是㊣有空间的。

从国家政策角度来讲，要让县城因地制宜发展当地产业。但也要看到，如果这些地方产业增长的空间有限，那么人口从当地流出仍将是长期的趋势。

这个】道理并不复杂。因为▼人在决定自己是否迁移时，永远▅会去对比的都是老家的就业、收入机会和另外一个地方的就业机会、收入增长空间。如果发展老家的县城可以带来更多的就业机会，那么有些人会留在老家就业，但是从个体角度来讲，如果其他地方就㊣　业机会和收入增长空间更大——当然也要考虑人口流入地〖的生活成本，那么综合来看，他仍然有可能到就业机会和收入增长空间更大的地方去。

这样一来，由⊙于经济发展——不管是从中国当前情况、还是从世界经验来看，少数地区人ξ　口持续集中的空间集聚趋势，就会是现代化发展过程中长期存在的趋势。它不会因为一些政策的力量而得到根本性扭转。

适当增加中心城区保障房供给，提高供需匹】配度

城市进化论：今年的全国政府工作报告已明确，2024年将加大保障¤性住房建设和供给。在您看来，保障房供给增加是否有助于解决留守儿童等问题？保障房供给又々如何真正惠及进城务工人员？

陆铭：总体而言，保障房建设和城中村改造当然可以提供更ぷ多居住空间，给收入相对较低的外来人口提供更多居住条件，但我仍然认为，这里面有几个问题是需☆要注意的。

第一是覆盖范围。现在很多地方建设的保障房，在覆盖范围上较倾向于成☉建制的企业，如制造业企业的员工，最近也延伸到一些依靠平台工作的员工，如外◣卖骑手。但实际上，外来人口中有不少是灵活就业，没√有明确的雇主。等未来保障房进一步增加时，我认为城市应实施按照个体实际收入进行保障房配置的政策，而不是按照一个人是灵活就业、有明确雇主、或在某个平台上工作进行资格区分ㄨ。

第二是可负担性。给外来人口新建保障※房是好的，尽量给他们提供好的条件也是对的≡，但我们要进一步重视“什么是适当的好条件”。任何保障房建设，它的投入最↘后都会转化为价格。即便有政府补贴，最后的租金也不可能跟建设成本、管理成本差▆别太大。一些不匹配的投入——比如一些保障房建了健身房，但外来群体实际利用率可能很〇低，那这些建设成本最后都会附加在租金上。所以可负担性是一个必须要考虑〇的问题，充分考虑外来人口的支付能力。

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第三就是区位条件。保障房建设通常被认为是提供给低收入人群的一种住房，因此供给者往往会认为其位置要远离中心城区、建在郊区，因为地价〗较便宜。但问题是，大城市外来人口从事●的更多是服务业，大量工作岗位在中心城区。这就存在需求者就业地点与保障房供给地点之间空间错配的问题。所以，我认为应适当考虑在中心城区增▃加保障房供给，避免建好的保障房没有需求，或者有人住但需要长途通★勤，增加□　城市拥堵。

第四就是保障房的供给形式。现在我们仍采取政府▲大量新建保障房的做法，但我呼吁政府管理部门可以考⌒虑多种灵活供给方ξ式的组合，比如以住房券的形式发放给相关人口，该方式可以增加租房人群的选择性，同时降低管理成本，提高供给和需求的匹配度，兼顾公平和效率。对于解♀决留守儿童问题，也可以根据一个家庭子女的数〖量、年龄♀等因素◎，在提供保障房时有适当倾斜。如孩子跟自己共住时，相应租金在边际上的增量可以◤有适当的ζ　政府补贴。